Loi Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 : une nouvelle augmentation des pénalités pour Pierrevert

La loi n°2017-86 relative à l'Égalité et à la Citoyenneté a été promulguée le 27 janvier 2017. Elle est la traduction des mesures adoptées en comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté, à la suite des attentats de janvier 2015. Composée de 224 articles, il s'agit de la dernière grande loi du quinquennat. Elle vise trois objectifs : encourager la citoyenneté et l'émancipation des jeunes, favoriser la mixité sociale et l'égalité des chances dans l'habitat et renforcer l'égalité réelle.

Le premier volet de la loi est consacré à la jeunesse et au soutien de l'engagement dans la vie citoyenne et le troisième volet de la loi entend agir pour l'insertion de chacun dans la République, en consacrant de nouveaux droits pour l'ensemble des citoyens. Aussi, seul le deuxième volet de la loi engage des mesures dans les domaines de l'urbanisme et du logement social pour favoriser la mixité et lutter contre les phénomènes de ségrégation territoriale.

1 - L'évolution du système d'attribution des logements sociaux

Les règles de l'attribution des logements sociaux changent sur plusieurs points :

- dans le but de rompre avec la concentration de la pauvreté dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, au moins 25% des logements sociaux disponibles dans les quartiers les plus attractifs (contre 19% en moyenne aujourd'hui) devront être attribués aux 25% des ménages les plus modestes ;
- les publics prioritaires d'un logement social (personnes handicapées, mal logées, etc.) sont redéfinis et élargis ;
- pour mieux partager l'effort de relogement des ménages prioritaires, les collectivités et Action logement (anciennement 1% logement) devront désormais attribuer 25% de leurs logements à ces ménages. Par ailleurs, l'État entend mieux maîtriser son contingent de logements réservés en supprimant la possibilité pour le préfet de le déléguer aux communes ;
- l'ensemble des acteurs du logement à l'échelle intercommunale devront à l'avenir rendre publics les critères d'attribution des logements sociaux. Les modalités du choix des dossiers soumis à la commission d'attribution seront explicitées ;
- la "location voulue" est encouragée. Elle consistera pour un demandeur à pouvoir se positionner sur des logements sociaux publiés et à être classé en fonction de critères de priorité connus. A cette fin, tous les bailleurs sociaux devront publier, d'ici 2020, notamment sur internet, les logements sociaux vacants.

2 - Une nouvelle politique des loyers du parc social

Dans le logement social, les loyers sont déterminés en fonction du financement obtenu lors de la construction de l'immeuble. Plus de souplesse est introduite dans ce principe. Afin de favoriser la mixité, les bailleurs pourront mieux répartir, à masse constante, les types de loyers et les mixer au sein de leurs ensembles immobiliers. Cette règle, déjà mise en œuvre dans les opérations nouvelles depuis quelques années, sera dorénavant applicable aux logements déjà construits.

En outre, le supplément de loyer de solidarité pour les ménages dépassant largement les plafonds de ressources est renforcé et la rupture de bail en cas de revenus trop importants facilitée.

3 - La révision du dispositif SRU : réforme de l'obligation de construction de logements sociaux

L'obligation de construction de 25% (ou 20%) de logements sociaux, en application de l'article 55 de la loi de solidarité et de renouvellement urbain (SRU) de décembre 2000, a été modifiée récemment par la loi "Egalité et citoyenneté" du 27 janvier 2017, notamment, afin de redéfinir les communes concernées par le dispositif. À cet effet, deux décrets d'application de la loi ont été publiés au Journal officiel du 7 mai 2017. Il s'agit d'abord de recentrer le dispositif sur les communes où la pression sur la demande de logements sociaux est la plus forte (mesurée à partir du système national d'enregistrement de la demande de logement social) ; le ratio entre le nombre de demandeurs et le nombre d'attributions de logements sociaux permet de déterminer les obligations SRU des communes.

La loi modifie les conditions d'application de ce dispositif, notamment :

- en augmentent les moyens donnés aux préfets pour imposer, là où la volonté des maires est insuffisante, des programmes de logements sociaux ou leur financement, par exemple en délivrant directement les autorisations d'urbanisme dans les communes "carencées" en logements sociaux ;
- en durcissant les sanctions pour les communes réfractaires ;
- en exemptant du dispositif certaines communes (par exemple là où le marché du logement ne justifie pas le développement de logements sociaux).
En outre, les conditions d'exemption des communes sont révisées : désormais l'exemption est déterminée sur proposition de leur intercommunalité et après avis du préfet de région et de la commission nationale SRU.

4 - Critères et modalités d'exemption aux obligations de l'article 55 de la loi SRU

Avant la loi Égalité et Citoyenneté, la possibilité d'exemption (L. 302-5 du CCH) reposait, notamment, sur un critère assis sur la décroissance démographique des territoires. Ce critère est supprimé. Le critère d'exemption fondé sur les contraintes pesant sur l'urbanisation du territoire communal liées à l'inconstructibilité de plus de la moitié du territoire urbanisé (servitude, plan de prévention des risques...) est maintenu. Des critères tenant à la demande de logement social et à l'éloignement des bassins d'activité et d'emploi sont ajoutés. Le décret n°2017-835 précise ces critères dans son article 1^er et le décret n°2017-840 définit le ratio de tension sur la demande pour la période triennale actuelle. La liste des communes exemptées temporairement (années 2018 et 2019)  ne peut porter que sur :

- l'insuffisance de desserte de la commune par les transports en commun depuis les bassins d'activité et d'emplois : les communes situées hors d'une agglomération de plus de 30 000 habitants qui ne sont pas suffisamment reliées aux bassins d'activité et d'emploi par les services de transport public urbain au sens du II de l'article L. 1231-2 du Code des transports, ni par les services de transport public non urbain routier ou ferroviaire ;
- la faiblesse de l'indicateur de pression de la demande de logement social pour les communes appartenant à une agglomération de plus de 30 000 habitants : les communes situées dans une agglomération de plus de 30 000 habitants dans laquelle le ratio entre le nombre de demandes de logement locatif social, et le nombre d'emménagements annuels dans le parc social, hors mutations internes, établi par extraction des données provenant du SNE, au niveau de l'agglomération, est inférieur à un seuil précisé par décret au début de chaque période triennale. Le décret "liste" fixe que ce taux doit être à un niveau inférieur à 2 pour la période actuelle. La liste de l'ensemble des agglomérations de plus de 30 000 habitants ainsi que, pour chacune d'entre elles, la valeur du ratio de tension sur la demande de logement social au 1^er janvier 2017, figurent en annexe du présent décret ;
- les contraintes d'inconstructibilité grevant plus de la moitié du territoire urbanisé : les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant de l'application des dispositions du deuxième alinéa du III de l'article L. 302-5 du Code de la construction et de l'habitation.
Ainsi, les communes où le taux de pression est inférieur à un taux fixé par décret pourront demander à sortir du périmètre SRU et cette décision sera prise après délibération de l'intercommunalité. L'article 55 de la loi SRU ne s'appliquera donc plus dans des communes insuffisamment reliées aux bassins de vie et d'emplois par manque de transports en commun, ce qui est souvent le cas des territoires ruraux, comme il ne s'appliquera plus dans les territoires agglomérés où la demande de logement social n'est pas forte. Par ailleurs, de nouvelles dépenses sont déductibles du prélèvement sur les ressources fiscales des communes récalcitrantes : les coûts de démolition, de désamiantage et les dépenses en faveur de la réalisation des terrains familiaux locatifs aménagées pour les gens du voyage.

La liste des communes exemptées des dispositions SRU est désormais déterminée par décret en début de chaque période triennale, pris sur proposition de l'intercommunalité d'appartenance, et après avis du préfet de région et de la commission nationale SRU.

Le Conseil constitutionnel a censuré une disposition de la loi qui prévoyait la suppression du bénéfice de la dotation de solidarité urbaine aux communes qui n'atteignaient pas leurs objectifs de réalisation de logements sociaux. Le Conseil a jugé cette disposition contraire au principe de libre administration des communes.

4 - La commune de Pierrevert et les critères d'exemption de l'article 55 de la loi SRU

Le champ d'application territorial de l'article 55 de la Loi SRU vient d'être redéfini par les deux décrets du 05 mai 2017 publiés le 07 mai 2017, pris en application des articles 97 à 99 de la loi du 27 janvier 2017 relative à l'Egalité et à la Citoyenneté. Quelles sont les implications pour la commune de Pierrevert ?

Deux décrets du 05 mai 2017 (n°2017-835 et n°2017-840) redéfinissent le champ d'application de la loi SRU et de son article 55 et notamment les zones tendues, en précisant les obligations applicables aux communes appartenant aux territoires SRU (au niveau intercommunal) et aux communes isolées, ainsi que les conditions d'exemptions.

Un indicateur unique a été introduit pour permettre cette redéfinition : le taux de pression sur la demande de logements sociaux, lui-même mesuré à partir du système national d'enregistrement de la demande de logement social. Ce sont les seuils définis par la loi pour ce ratio entre le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels (ou attributions), hors mutations internes, dans le parc locatif social, qui déterminent le niveau d'obligation (20 ou 25% de logements sociaux) ou qui peuvent permettre une exemption des communes du dispositif SRU.

Les communes peuvent être exemptées à différents titres :

- si le seuil de pression est inférieur à 2 dans les agglomérations de plus de 30 000 habitants,
- si la desserte par le réseau de transport est insuffisante depuis les bassins d'activité et d'emplois,
- si les contraintes d'inconstructibilité grèvent plus de la moitié du territoire urbanisé.
Les propositions d'exemption ne peuvent être que d'initiative locale, sur proposition de l'intercommunalité et après avis du préfet de région et de la commission nationale SRU.

La commune de Pierrevert remplit-elle les conditions pour bénéficier d'une exemption ou d'une redéfinition de ses obligations (passage d'un taux de 25% de LLS à 20% de LLS) ?

a) Au titre du seuil de pression :

Le décret n°2017-840 fixe les valeurs ratios permettant de déterminer la liste des agglomérations et des EPCI, la liste des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU et définit les agglomérations de plus de 30 000 habitants sur le territoire desquelles les communes sont susceptibles d'être exemptées, après demande faite par DLVA.

- si le ratio est inférieur à 4 : les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU seront soumises au taux de 20% au lieu de 25% de LLS.
Ce ratio doit être inférieur à 3 pour les agglomérations au sein desquelles s'applique la taxe sur les logements vacants, ce qui est le cas à de Pierrevert (cf : DCM du 06/12/2010).
- si le ratio est inférieur à 2 : les communes soumises à la loi SRU peuvent être exemptées sur demande de l'intercommunalité.
- si le ratio est supérieur à 4 : les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU seront soumises au taux de 25% au lieu de 20% de LLS.
En Annexe 1 du décret sont listées les agglomérations et EPCI à fiscalité propre pour lesquelles le parc de logements existants ne justifie pas un effort supplémentaire pour répondre à la demande de LLS et qui de ce fait ne sont soumise qu'à un taux de 20% de LLS (et non de 25%). La DLVA ne figure pas dans cette liste.

En Annexe 3 du décret sont listées :

- les agglomérations de plus de 30 000 habitants au sens de l'Unité Urbaine définie par l'INSEE
- ainsi que le seuil des ratios entre le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels (ou attributions), hors mutations internes, dans le parc locatif social pour chacune d'entre elles.
Dans cette annexe figure l'Unité Urbaine de Manosque qui inclut les communes de Manosque, Sainte-Tulle, Pierrevert et Corbières.

Le ratio fixé par le décret est de 4,67.

Le ratio dépasse donc le seuil de 2, fixé par la loi pour pouvoir bénéficier d'une exemption.

Par ailleurs, ce ratio est supérieur à 3 et même 4, donc la commune reste soumise à 25% et non à 20%.

En conséquence, au titre de son rattachement à l'Unité Urbaine de Manosque qui inclut les communes de Manosque, Sainte-Tulle, Pierrevert et Corbières, la commune de Pierrevert n'est pas exemptée de l'application de l'article 55 de la loi SRU et son taux de logements locatifs sociaux est maintenu à 25%.

b) Au titre de l'insuffisance de la desserte par le réseau de transports depuis les bassins d'activité et d'emplois :

Les communes exemptées doivent être situées hors d'une agglomération de plus de 30 000 habitants et n'être pas suffisamment desservies aux bassins d'activité et d'emploi par les services de transport public urbain.

La commune de Pierrevert que ce soit au sens du recensement de la population (agglomération de plus de 50 000 habitants avec une ville centre de plus de 15 000 habitants) ou au sens de l'Unité Urbaine code INSEE, fait partie d'une agglomération de plus de 30 000 habitants et ne semble pas pouvoir bénéficier de cette possibilité d'exemption.

c) Au titre des contraintes d'inconstructibilité grevant plus de la moitié du territoire urbanisé de la commune :

Malgré l'existence d'un Plan de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (PPRN) et d'un Plan de Prévention des Risques d'Incendies de Forêt" (PPRIF) sur le territoire communal, les zones rouges (et violettes pour ce qui est du PPRIF) n'impactent pas plus de 50% les parties urbanisées de la commune (plutôt autour de 18%).

Les zones bleues n'entrainent pas d'inconstructibilité en soi puisque la construction y est admise sous certaines conditions, Pierrevert ne rentrerait donc pas non plus dans le cadre de cette exemption.

Augmentation du prélèvement par logement social manquant de 20% à 25%

Jusqu'à présent on prenait 20% du potentiel fiscal/habitant (PFH) que l'on multipliait par le nombre de logements manquants. En 2016, le montant de la pénalité était de 53 900 €.

La première conséquence de la Loi Egalité et Citoyenneté, consiste en une augmentation du prélèvement par logement social manquant de 20% à 25% du potentiel fiscal par habitant. En 2017, dès que cette loi a été promulguée, nous sommes passés à 25% du PFH. La pénalité 2017 pour la commune de Pierrevert s'est donc établie à 76 121 €.

5 - Extrait de la loi Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017

d) Le septième alinéa est ainsi rédigé :

(...)

« Ce taux est également fixé à 20% pour les communes de plus de 15 000 habitants dont le nombre d'habitants a crû dans des conditions et sur une durée fixées par décret et qui n'appartiennent pas à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comportant une commune de plus de 15 000 habitants, lorsque leur parc de logements existant justifie un effort de production pour répondre à la demande des personnes mentionnées à l'article L. 411. Un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l'article L. 302-8, la liste de ces communes en prenant en compte le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social de la commune ».

e) Après le même septième alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« La liste de ces communes est arrêtée sur proposition des établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent, après avis du représentant de l'État dans la région et de la commission nationale mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1. Cette liste ne peut porter que sur des communes situées hors d'une agglomération de plus de 30 000 habitants et insuffisamment reliées aux bassins d'activités et d'emplois par le réseau de transports en commun, dans des conditions définies par le décret mentionné au premier alinéa du II du présent article, ou situées dans une agglomération de plus de 30 000 habitants dans laquelle le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes dans le parc locatif social, se situe en-deçà d'un seuil fixé par ce même décret, ou sur des communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d'une zone A, B ou C d'un plan d'exposition au bruit approuvé en application de l'article L. 112-6 du code de l'urbanisme ou d'une servitude de protection instituée en application des articles L. 515-8 à L. 515-11 du code de l'environnement, ou à une inconstructibilité de bâtiment à usage d'habitation résultant de l'application du règlement d'un plan de prévention des risques technologiques ou d'un plan de prévention des risques naturels définis, respectivement, aux articles L. 515-15 et L. 562-1 du même code, ou d'un plan de prévention des risques miniers défini à l'article L. 174-5 du code minier ».

Lien pour le texte entier de la loi Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017